Inteiro teor do voto não fornecido no registro original; ementa e dispositivo são preservados integralmente abaixo.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO.
TARIFA DE ÁGUA E ESGOTO. CONDOMÍNIO. MÚLTIPLAS UNIDADES AUTÔNOMAS DE
CONSUMO (ECONOMIAS). HIDRÔMETRO ÚNICO. METODOLOGIA DE CÁLCULO DA
TARIFA. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL CONSOLIDADO PELO STJ NO
JULGAMENTO DO RESP 1.166.561/RJ (TEMA 414/STJ). SUPERAÇÃO. RELEITURA
DAS DIRETRIZES E FATORES LEGAIS DE ESTRUTURAÇÃO DA TARIFA DE ÁGUA E
ESGOTO, TAL COMO PREVISTOS NOS ARTS. 29 E 30 DA LEI 11.445/2007.
ANÁLISE CRÍTICA E COMPARATIVA DE TODAS AS METODOLOGIAS DE CÁLCULO DA
TARIFA EM DISPUTA. MÉTODOS DO CONSUMO REAL GLOBAL E DO CONSUMO REAL
FRACIONADO (MODELO HÍBRIDO) QUE NÃO ATENDEM AOS FATORES E
DIRETRIZES DE ESTRUTURAÇÃO DA TARIFA. ADEQUAÇÃO DO MÉTODO DO CONSUMO
INDIVIDUAL PRESUMIDO OU FRANQUEADO. INEXISTÊNCIA DE RAZÕES DE ORDEM
JURÍDICA OU ECONÔMICA QUE JUSTIFIQUEM DISPENSAR AS UNIDADES
AUTÔNOMAS DE CONSUMO INSERIDAS EM CONDOMÍNIOS DOTADOS DE UM ÚNICO
HIDRÔMETRO DO PAGAMENTO DA COMPONENTE FIXA DA TARIFA, CORRESPONDENTE
A UMA FRANQUIA INDIVIDUAL DE CONSUMO. FIXAÇÃO DE NOVA TESE
VINCULANTE. MODULAÇÃO PARCIAL DE EFEITOS. SOLUÇÃO DO CASO CONCRETO:
CONHECIMENTO EM PARTE E PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.
Fundamentos transcritos da ementa — itens numerados pelo STJ
- As diretrizes para instituição da tarifa de água e esgoto,
previstas no art. 29 da Lei 11.445/2207, assim como os fatores a
serem considerados na estrutura de remuneração e cobrança pelos
serviços de saneamento, expostos no art. 30 do mesmo diploma legal,
não são regras jurídicas inseridas aleatoriamente pelo legislador no
marco regulatório do saneamento básico adotado no Brasil. Muito ao
contrário: decorrem do modelo econômico alinhavado para o
desenvolvimento do mercado de prestação dos serviços públicos de
água e esgoto, modelo esse estruturado em um regime de monopólio
natural. Considerações.
- A previsibilidade quanto às receitas futuras decorrentes da
execução dos serviços de saneamento é obtida por meio da
estruturação em duas etapas da contraprestação (tarifa) devida pelos
serviços prestados: a primeira, por meio da outorga de uma franquia
de consumo ao usuário (parcela fixa da tarifa cobrada); e a
segunda, por meio da cobrança pelo consumo eventualmente excedente
àquele franqueado, aferido por meio do medidor correspondente
(parcela variável da tarifa).
- A parcela fixa, ou franquia de consumo, tem uma finalidade
essencial: assegurar à prestadora do serviço de saneamento receitas
recorrentes, necessárias para fazer frente aos custos fixos elevados
do negócio tal como estruturado, no qual não se obedece à lógica do
livre mercado, pois a intervenção estatal impõe a realização de
investimentos irrecuperáveis em nome do interesse público, além de
subsídios tarifários às camadas mais vulneráveis da população. A
parcela variável, por sua vez, embora seja fonte relevante de
receita, destina-se primordialmente ao atendimento do interesse
público de inibir o consumo irresponsável de um bem cada vez mais
escasso (água), obedecendo à ideia-força de que paga mais quem
consome mais.
- A parcela fixa é um componente necessário da tarifa, pois
remunera a prestadora por um serviço essencial colocado à disposição
do consumidor, e, por consequência, é cobrada independentemente de
qual seja o consumo real de água aferido pelo medidor, desde que
esse consumo esteja situado entre o mínimo (zero metros cúbicos) e o
teto (tantos metros cúbicos quantos previstos nas normais locais)
da franquia de consumo outorgada ao usuário. A parcela variável, a
seu turno, é um componente eventual da tarifa, podendo ou não ser
cobrada a depender, sempre, do consumo real de água aferido pelo
medidor, considerado, para tanto, o consumo que tenha excedido o
teto da franquia, que já fora paga por meio da cobrança da
componente fixa da tarifa.
- A análise crítica e comparativa das metodologias de cálculo da
tarifa de água e esgoto de condomínios dotados de um único
hidrômetro permite afirmar que os métodos do consumo real global e
do consumo real fracionado (mais conhecido como "modelo híbrido")
não atendem aos fatores e diretrizes de estruturação da tarifa
previstos nos arts. 29 e 30 da Lei 11.445/2007, criando assimetrias
no modelo legal de regulação da prestação dos serviços da área do
saneamento básico que ora colocam o condomínio dotado de um único
hidrômetro em uma posição de injustificável vantagem jurídica e
econômica (modelo híbrido), ora o colocam em uma posição de
intolerável desvantagem, elevando às alturas as tarifas a partir de
uma ficção despropositada, que toma o condomínio como se fora um
único usuário dos serviços, os quais, na realidade, são usufruídos
de maneira independente por cada unidade condominial.
- Descartadas que sejam, então, essas duas formas de cálculo das
tarifas para os condomínios dotados de um único hidrômetro,
coloca-se diante do Tribunal um estado de coisas desafiador, dado
que a metodologia remanescente (consumo individual presumido ou
franqueado), que permitiria ao prestador dos serviços de saneamento
básico exigir de cada unidade de consumo (economia) do condomínio
uma "tarifa mínima" a título de franquia de consumo, vem a ser
justamente aquela considerada ilícita nos termos do julgamento que
edificou o Tema 414/STJ (REsp 1.166.561/RJ). Não se verifica,
entretanto, razão jurídica ou econômica que justifique manter o
entendimento jurisprudencial consolidado quando do julgamento, em
2010, do REsp 1.166.561/RJ, perpetuando-se um tratamento
anti-isonômico entre unidades de consumo de água e esgoto baseado
exclusivamente na existência ou inexistência de medidor
individualizado, tratamento esse que não atende aos fatores e
diretrizes de estruturação tarifária estabelecidos nos arts. 29 e 30
da Lei 11.445/2007.
- Teses jurídicas de eficácia vinculante, sintetizadoras da ratio
decidendi deste julgado paradigmático de superação do REsp
1.166.561/RJ e de revisão do Tema 414/STJ: "1. Nos condomínios
formados por múltiplas unidades de consumo (economias) e um único
hidrômetro é lícita a adoção de metodologia de cálculo da tarifa
devida pela prestação dos serviços de saneamento por meio da
exigência de uma parcela fixa ("tarifa mínima"), concebida sob a
forma de franquia de consumo devida por cada uma das unidades
consumidoras (economias); bem como por meio de uma segunda parcela,
variável e eventual, exigida apenas se o consumo real aferido pelo
medidor único do condomínio exceder a franquia de consumo de todas
as unidades conjuntamente consideradas. 2. Nos condomínios formados
por múltiplas unidades de consumo (economias) e um único hidrômetro
é ilegal a adoção de metodologia de cálculo da tarifa devida pela
prestação dos serviços de saneamento que, utilizando-se apenas do
consumo real global, considere o condomínio como uma única unidade
de consumo (uma única economia). 3. Nos condomínios formados por
múltiplas unidades de consumo (economias) e um único hidrômetro é
ilegal a adoção de metodologia de cálculo da tarifa devida pela
prestação dos serviços de saneamento que, a partir de um hibridismo
de regras e conceitos, dispense cada unidade de consumo do
condomínio da tarifa mínima exigida a título de franquia de consumo.
"
- Evolução substancial da jurisprudência que bem se amolda à
previsão do art. 927, § 3º, do CPC, de modo a autorizar a parcial
modulação de efeitos do julgamento, a fim de que às prestadoras dos
serviços de saneamento básico seja declarado lícito modificar o
método de cálculo da tarifa de água e esgoto nos casos em que, por
conta de ação revisional de tarifa ajuizada por condomínio, esteja
sendo adotado o "modelo híbrido". Entretanto, fica vedado, para fins
de modulação e em nome da segurança jurídica e do interesse social,
que sejam cobrados dos condomínios quaisquer valores pretéritos por
eventuais pagamentos a menor decorrentes da adoção do chamado
"modelo híbrido".
- Nos casos em que a prestadora dos serviços de saneamento básico
tenha calculado a tarifa devida pelos condomínios dotados de medidor
único tomando-os como um único usuário dos serviços (uma economia
apenas), mantém-se o dever de modificar o método de cálculo da
tarifa, sem embargo, entretanto, do direito do condomínio de ser
ressarcido pelos valores pagos a maior e autorizando-se que a
restituição do indébito seja feita pelas prestadoras por meio de
compensação entre o montante restituível com parcelas vincendas da
própria tarifa de saneamento devida pelo condomínio, até integral
extinção da obrigação, respeitado o prazo prescricional. Na
restituição do indébito, modulam-se os efeitos do julgamento de modo
a afastar a dobra do art. 42, parágrafo único, do CDC, à
compreensão de que a dinâmica da evolução jurisprudencial relativa
ao tema conferiu certa escusabilidade à conduta da prestadora dos
serviços.
- Solução do caso concreto: não conhecimento do recurso especial
quanto ao apontamento de violação de dispositivos constantes do
Decreto 7.217/2010. Rejeição da alegação de violação ao art. 1.022,
II, do CPC. Acolhimento da tese recursal de violação aos arts. 29 e
30 da Lei 11.445/2007, haja vista que o acórdão recorrido reconhecia
a legalidade da metodologia "híbrida" de cálculo da tarifa de água
e esgoto em condomínio dotado de múltiplas unidades consumidoras e
um único hidrômetro, em desconformidade com o entendimento ora
assentado.
- Recurso especial conhecido em parte, e, na extensão do
conhecimento, provido.
Trechos literais, sem inferência de tese ou aplicação automática ao caso de terceiros.
Ementa
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO.
TARIFA DE ÁGUA E ESGOTO. CONDOMÍNIO. MÚLTIPLAS UNIDADES AUTÔNOMAS DE
CONSUMO (ECONOMIAS). HIDRÔMETRO ÚNICO. METODOLOGIA DE CÁLCULO DA
TARIFA. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL CONSOLIDADO PELO STJ NO
JULGAMENTO DO RESP 1.166.561/RJ (TEMA 414/STJ). SUPERAÇÃO. RELEITURA
DAS DIRETRIZES E FATORES LEGAIS DE ESTRUTURAÇÃO DA TARIFA DE ÁGUA E
ESGOTO, TAL COMO PREVISTOS NOS ARTS. 29 E 30 DA LEI 11.445/2007.
ANÁLISE CRÍTICA E COMPARATIVA DE TODAS AS METODOLOGIAS DE CÁLCULO DA
TARIFA EM DISPUTA. MÉTODOS DO CONSUMO REAL GLOBAL E DO CONSUMO REAL
FRACIONADO (MODELO HÍBRIDO) QUE NÃO ATENDEM AOS FATORES E
DIRETRIZES DE ESTRUTURAÇÃO DA TARIFA. ADEQUAÇÃO DO MÉTODO DO CONSUMO
INDIVIDUAL PRESUMIDO OU FRANQUEADO. INEXISTÊNCIA DE RAZÕES DE ORDEM
JURÍDICA OU ECONÔMICA QUE JUSTIFIQUEM DISPENSAR AS UNIDADES
AUTÔNOMAS DE CONSUMO INSERIDAS EM CONDOMÍNIOS DOTADOS DE UM ÚNICO
HIDRÔMETRO DO PAGAMENTO DA COMPONENTE FIXA DA TARIFA, CORRESPONDENTE
A UMA FRANQUIA INDIVIDUAL DE CONSUMO. FIXAÇÃO DE NOVA TESE
VINCULANTE. MODULAÇÃO PARCIAL DE EFEITOS. SOLUÇÃO DO CASO CONCRETO:
CONHECIMENTO EM PARTE E PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.
1. As diretrizes para instituição da tarifa de água e esgoto,
previstas no art. 29 da Lei 11.445/2207, assim como os fatores a
serem considerados na estrutura de remuneração e cobrança pelos
serviços de saneamento, expostos no art. 30 do mesmo diploma legal,
não são regras jurídicas inseridas aleatoriamente pelo legislador no
marco regulatório do saneamento básico adotado no Brasil. Muito ao
contrário: decorrem do modelo econômico alinhavado para o
desenvolvimento do mercado de prestação dos serviços públicos de
água e esgoto, modelo esse estruturado em um regime de monopólio
natural. Considerações.
2. A previsibilidade quanto às receitas futuras decorrentes da
execução dos serviços de saneamento é obtida por meio da
estruturação em duas etapas da contraprestação (tarifa) devida pelos
serviços prestados: a primeira, por meio da outorga de uma franquia
de consumo ao usuário (parcela fixa da tarifa cobrada); e a
segunda, por meio da cobrança pelo consumo eventualmente excedente
àquele franqueado, aferido por meio do medidor correspondente
(parcela variável da tarifa).
3. A parcela fixa, ou franquia de consumo, tem uma finalidade
essencial: assegurar à prestadora do serviço de saneamento receitas
recorrentes, necessárias para fazer frente aos custos fixos elevados
do negócio tal como estruturado, no qual não se obedece à lógica do
livre mercado, pois a intervenção estatal impõe a realização de
investimentos irrecuperáveis em nome do interesse público, além de
subsídios tarifários às camadas mais vulneráveis da população. A
parcela variável, por sua vez, embora seja fonte relevante de
receita, destina-se primordialmente ao atendimento do interesse
público de inibir o consumo irresponsável de um bem cada vez mais
escasso (água), obedecendo à ideia-força de que paga mais quem
consome mais.
4. A parcela fixa é um componente necessário da tarifa, pois
remunera a prestadora por um serviço essencial colocado à disposição
do consumidor, e, por consequência, é cobrada independentemente de
qual seja o consumo real de água aferido pelo medidor, desde que
esse consumo esteja situado entre o mínimo (zero metros cúbicos) e o
teto (tantos metros cúbicos quantos previstos nas normais locais)
da franquia de consumo outorgada ao usuário. A parcela variável, a
seu turno, é um componente eventual da tarifa, podendo ou não ser
cobrada a depender, sempre, do consumo real de água aferido pelo
medidor, considerado, para tanto, o consumo que tenha excedido o
teto da franquia, que já fora paga por meio da cobrança da
componente fixa da tarifa.
5. A análise crítica e comparativa das metodologias de cálculo da
tarifa de água e esgoto de condomínios dotados de um único
hidrômetro permite afirmar que os métodos do consumo real global e
do consumo real fracionado (mais conhecido como "modelo híbrido")
não atendem aos fatores e diretrizes de estruturação da tarifa
previstos nos arts. 29 e 30 da Lei 11.445/2007, criando assimetrias
no modelo legal de regulação da prestação dos serviços da área do
saneamento básico que ora colocam o condomínio dotado de um único
hidrômetro em uma posição de injustificável vantagem jurídica e
econômica (modelo híbrido), ora o colocam em uma posição de
intolerável desvantagem, elevando às alturas as tarifas a partir de
uma ficção despropositada, que toma o condomínio como se fora um
único usuário dos serviços, os quais, na realidade, são usufruídos
de maneira independente por cada unidade condominial.
6. Descartadas que sejam, então, essas duas formas de cálculo das
tarifas para os condomínios dotados de um único hidrômetro,
coloca-se diante do Tribunal um estado de coisas desafiador, dado
que a metodologia remanescente (consumo individual presumido ou
franqueado), que permitiria ao prestador dos serviços de saneamento
básico exigir de cada unidade de consumo (economia) do condomínio
uma "tarifa mínima" a título de franquia de consumo, vem a ser
justamente aquela considerada ilícita nos termos do julgamento que
edificou o Tema 414/STJ (REsp 1.166.561/RJ). Não se verifica,
entretanto, razão jurídica ou econômica que justifique manter o
entendimento jurisprudencial consolidado quando do julgamento, em
2010, do REsp 1.166.561/RJ, perpetuando-se um tratamento
anti-isonômico entre unidades de consumo de água e esgoto baseado
exclusivamente na existência ou inexistência de medidor
individualizado, tratamento esse que não atende aos fatores e
diretrizes de estruturação tarifária estabelecidos nos arts. 29 e 30
da Lei 11.445/2007.
7. Teses jurídicas de eficácia vinculante, sintetizadoras da ratio
decidendi deste julgado paradigmático de superação do REsp
1.166.561/RJ e de revisão do Tema 414/STJ: "1. Nos condomínios
formados por múltiplas unidades de consumo (economias) e um único
hidrômetro é lícita a adoção de metodologia de cálculo da tarifa
devida pela prestação dos serviços de saneamento por meio da
exigência de uma parcela fixa ("tarifa mínima"), concebida sob a
forma de franquia de consumo devida por cada uma das unidades
consumidoras (economias); bem como por meio de uma segunda parcela,
variável e eventual, exigida apenas se o consumo real aferido pelo
medidor único do condomínio exceder a franquia de consumo de todas
as unidades conjuntamente consideradas. 2. Nos condomínios formados
por múltiplas unidades de consumo (economias) e um único hidrômetro
é ilegal a adoção de metodologia de cálculo da tarifa devida pela
prestação dos serviços de saneamento que, utilizando-se apenas do
consumo real global, considere o condomínio como uma única unidade
de consumo (uma única economia). 3. Nos condomínios formados por
múltiplas unidades de consumo (economias) e um único hidrômetro é
ilegal a adoção de metodologia de cálculo da tarifa devida pela
prestação dos serviços de saneamento que, a partir de um hibridismo
de regras e conceitos, dispense cada unidade de consumo do
condomínio da tarifa mínima exigida a título de franquia de consumo.
"
8. Evolução substancial da jurisprudência que bem se amolda à
previsão do art. 927, § 3º, do CPC, de modo a autorizar a parcial
modulação de efeitos do julgamento, a fim de que às prestadoras dos
serviços de saneamento básico seja declarado lícito modificar o
método de cálculo da tarifa de água e esgoto nos casos em que, por
conta de ação revisional de tarifa ajuizada por condomínio, esteja
sendo adotado o "modelo híbrido". Entretanto, fica vedado, para fins
de modulação e em nome da segurança jurídica e do interesse social,
que sejam cobrados dos condomínios quaisquer valores pretéritos por
eventuais pagamentos a menor decorrentes da adoção do chamado
"modelo híbrido".
9. Nos casos em que a prestadora dos serviços de saneamento básico
tenha calculado a tarifa devida pelos condomínios dotados de medidor
único tomando-os como um único usuário dos serviços (uma economia
apenas), mantém-se o dever de modificar o método de cálculo da
tarifa, sem embargo, entretanto, do direito do condomínio de ser
ressarcido pelos valores pagos a maior e autorizando-se que a
restituição do indébito seja feita pelas prestadoras por meio de
compensação entre o montante restituível com parcelas vincendas da
própria tarifa de saneamento devida pelo condomínio, até integral
extinção da obrigação, respeitado o prazo prescricional. Na
restituição do indébito, modulam-se os efeitos do julgamento de modo
a afastar a dobra do art. 42, parágrafo único, do CDC, à
compreensão de que a dinâmica da evolução jurisprudencial relativa
ao tema conferiu certa escusabilidade à conduta da prestadora dos
serviços.
10. Solução do caso concreto: não conhecimento do recurso especial
quanto ao apontamento de violação de dispositivos constantes do
Decreto 7.217/2010. Rejeição da alegação de violação ao art. 1.022,
II, do CPC. Acolhimento da tese recursal de violação aos arts. 29 e
30 da Lei 11.445/2007, haja vista que o acórdão recorrido reconhecia
a legalidade da metodologia "híbrida" de cálculo da tarifa de água
e esgoto em condomínio dotado de múltiplas unidades consumidoras e
um único hidrômetro, em desconformidade com o entendimento ora
assentado.
11. Recurso especial conhecido em parte, e, na extensão do
conhecimento, provido.
Dispositivo transcrito
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA SEÇÃO, por unanimidade,
conhecer parcialmente do recurso e, nessa parte dar-lhe, provimento,
nos termos do voto do Sr. Ministro Paulo Sérgio Domingues.
Foram aprovadas, por unanimidade, as seguintes teses, no tema 414:
1. Nos condomínios formados por múltiplas unidades de consumo
(economias) e um único hidrômetro é lícita a adoção de
metodologia de cálculo da tarifa devida pela prestação dos serviços
de saneamento por meio da exigência de uma parcela fixa
("tarifa mínima"), concebida sob a forma de franquia de consumo
devida por cada uma das unidades consumidoras (economias); bem
como por meio de uma segunda parcela, variável e eventual,
exigida apenas se o consumo real aferido pelo medidor único do
condomínio exceder a franquia de consumo de todas as
unidades conjuntamente consideradas.
2. Nos condomínios formados por múltiplas unidades de consumo
(economias) e um único hidrômetro é ilegal a adoção de metodologia
de cálculo da tarifa devida pela prestação dos serviços de
saneamento que, utilizando-se apenas do consumo real global,
considere o condomínio como uma única unidade de consumo
(uma única economia).
3. Nos condomínios formados por múltiplas unidades de consumo
(economias) e um único hidrômetro é ilegal a adoção de metodologia
de cálculo da tarifa devida pela prestação dos serviços de
saneamento que, a partir de um hibridismo de regras e conceitos,
dispense cada unidade de consumo do condomínio da tarifa mínima
exigida a título de franquia de consumo.
Os Srs. Ministros Herman Benjamin, Mauro Campbell Marques, Sérgio
Kukina, Gurgel de Faria e Teodoro Silva Santos votaram com o Sr.
Ministro Relator.
Impedido o Sr. Ministro Benedito Gonçalves.
Ausentes, justificadamente, o Sr. Ministro Francisco Falcão e,
ocasionalmente, o Sr. Ministro Afrânio Vilela.
Jurisprudência citada no registro do STJ
(FORNECIMENTO DE ÁGUA - TARIFA - CONDOMÍNIOS - CÁLCULO DE FORMA
HÍBRIDA - IMPOSSIBILIDADE)
STJ - <<AgInt no REsp 1745659>>-PR,
<<AgInt no AgInt no REsp 1859077>>-RJ,
<<AgInt no REsp 1846922>>-RJ,
<<AgInt no AgInt no REsp 1841266>>-RJ,
{{REsp 1861501}}-RJ
Referências legislativas textuais na fonte
- LEG:FED LEI:008078 ANO:1990
***** CDC-90 CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR
ART:00042 PAR:ÚNICO
- LEG:FED LEI:011445 ANO:2007
***** LSB-2007 LEI DO SANEAMENTO BÁSICO
ART:00029 ART:00030
- LEG:FED LEI:013105 ANO:2015
***** CPC-15 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
ART:00927 PAR:00003 ART:01036
Recortes literais da ementa, dispositivo e referências do STJ. Não substituem o voto ou inteiro teor ausente, nem constituem tese autoral.