ICMS-importação: o estado do destinatário ou o do desembaraço?
Empresa que importa mercadoria com desembaraço aduaneiro físico realizado em um porto ou aeroporto de um estado, mas com destinatário jurídico da operação estabelecido em outro, vive uma situação que gerou décadas de disputa entre fiscos estaduais: os dois entes se consideram competentes para cobrar o ICMS-importação sobre a mesma operação. O Supremo Tribunal Federal encerrou boa parte dessa incerteza ao julgar o Tema 520 da repercussão geral, mas a cobrança dobrada continua aparecendo na prática sempre que o destinatário concentra suas importações em unidade diferente daquela por onde a carga fisicamente entra no país. Entender o critério fixado pelo STF evita que a empresa pague o imposto duas vezes ou recolha para o estado errado, o que também gera problema de crédito na cadeia.
A regra da Constituição sobre o ICMS-importação
O art. 155, § 2º, IX, "a", da Constituição estabelece que o ICMS incide também sobre a entrada de bem ou mercadoria importados do exterior, qualquer que seja a finalidade, cabendo o imposto ao estado onde estiver situado o domicílio ou o estabelecimento do destinatário da mercadoria, do bem ou do serviço. O texto constitucional já indicava o destinatário como referência, mas a Lei Complementar 87/1996, ao regulamentar o tema no art. 11, alínea "d", foi interpretada por muitos fiscos como autorizando a cobrança pelo estado do desembaraço físico, o que gerou o conflito federativo.
O que o STF decidiu no Tema 520
Ao julgar o ARE 665.134, com repercussão geral reconhecida no Tema 520, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 11, "d", da LC 87/1996, afastando a interpretação de que o local da operação seria necessariamente o da entrada física do bem importado. A tese fixada define que o sujeito ativo do ICMS-importação é o estado onde está domiciliado ou estabelecido o destinatário legal da operação que deu causa à circulação da mercadoria — e não, automaticamente, o estado por onde a mercadoria entrou fisicamente no território nacional.
Como isso se aplica a operações estruturadas em mais de um estado
Quando a empresa importadora mantém estabelecimento em um estado, mas o despacho aduaneiro é processado fisicamente em outro (por proximidade portuária ou logística), o critério do Tema 520 aponta para o estado do destinatário jurídico da mercadoria, isto é, aquele que efetivamente adquire e dá entrada contábil no bem. A simples circulação física por terminal alfandegado de outra unidade da federação não desloca a competência tributária, desde que o negócio jurídico da importação — a compra, a assunção do risco e a destinação econômica — se conclua no estabelecimento do destinatário.
Quando a cobrança dobrada ainda aparece
Mesmo após o Tema 520, alguns estados de trânsito continuam autuando com base na antiga leitura do desembaraço físico, por vezes sustentando que a operação de importação teria se aperfeiçoado localmente antes da remessa ao destinatário final. É nesse ponto que a empresa precisa reunir prova de que o destinatário jurídico da operação — quem efetivamente contratou a importação e assumiu a mercadoria — está estabelecido em outro estado, para afastar a cobrança do estado de mero trânsito.
O que fazer diante de autuação do estado de desembaraço
A defesa administrativa ou judicial se apoia em três frentes: a tese fixada no Tema 520, com efeito vinculante para toda a administração tributária estadual; a documentação da operação (contrato de importação, nota fiscal de entrada, registro de importação) que comprove o destinatário jurídico real; e, quando já houve recolhimento indevido ao estado de trânsito, o pedido de restituição ou compensação junto ao fisco competente, evitando a bitributação sobre a mesma operação.
Perguntas frequentes
O Tema 520 vale para importação por conta própria e por conta e ordem de terceiros?
Sim, mas com critérios distintos: na importação por conta própria, o destinatário legal costuma ser a própria importadora ou trading; na importação por conta e ordem de terceiros, o STF reconheceu que o estado competente é o do adquirente real da mercadoria, que contratou a trading para promover a importação em seu nome.
O que fazer se dois estados já cobraram ICMS sobre a mesma importação?
É possível pedir a restituição ao estado incompetente, com base na tese do Tema 520, e, se necessário, questionar a autuação administrativa ou judicialmente demonstrando onde está domiciliado o destinatário legal da operação.
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